dr Jerzy Ciechański
Departament Unii Europejskiej i Organizacji Międzynarodowych
Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej

Polska realizuje Europejską Strategię Zatrudnienia

Odile Quintin, Dyrektor Generalna Dyrekcji Generalnej Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Komisji Europejskiej na czele delegacji Komisji Europejskiej dokonała wraz z przedstawicielami rządu polskiego 3-4 marca 2003 r. w Warszawie oceny zaawansowania Polski
w realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia (European Employment Strategy). Po dyskusjach z ekspertami polskimi, O. Quintin wskazała na trzy główne problemy. Pierwszy - dotyczy polskich służb zatrudnienia. Powinny one zajmować się głównie realizacją programów rynku pracy, a mniej - administrowaniem wypłat zasiłków dla bezrobotnych. Powinny one dysponować odpowiednią ilością, właściwie wyszkolonego personelu. Powinny one być odpowiednio wyposażone (w tym w systemy informatyczne) i właściwie finansowane. Drugi problem dotyczy samej polityki rynku pracy. Konieczne jest wyraźne przesunięcie w kierunku aktywnych środków rynku pracy, które skutecznie służą zatrudnieniu. Trzeci problem to bezrobocie na wsi. Zdaniem Komisji, wieś jest obszarem zaniedbanym jeśli chodzi o dostęp do programów rynku pracy. O. Quintin zauważyła, że poziom zatrudnienia w Polsce jest obecnie najniższy ze wszystkich państw UE, natomiast poziom bezrobocia najwyższy. Właściwa polityka rynku pracy może tę sytuację złagodzić nawet w warunkach niskiego wzrostu gospodarczego. Właśnie w takich warunkach, realizując Europejską Strategię Zatrudnienia, obecnym państwom członkowskim udało się stworzyć w 2002 r. 900 tys. nowych miejsc pracy. 
Obowiązek realizacji przez państwa członkowskie Europejskiej Strategii Zatrudnienia wynika z Traktatu Rzymskiego (art. 125). Polityka zatrudnienia każdego państwa członkowskiego ma zmierzać do realizacji wspólnych celów określonych w strategii zatrudnienia. Realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia służy tzw. "otwarta metoda koordynacji" (open method of coordination) (art. 128). Unia nie dąży natomiast do harmonizacji polityki zatrudnienia państw członkowskich. Dlatego nie wydaje w tych sprawach aktów prawa wspólnotowego.
Otwarta metoda koordynacji w odniesieniu do Europejskiej Strategii Zatrudnienia polega na tym, że corocznie Rada Europejska dokonuje oceny sytuacji w zatrudnieniu działając na podstawie przygotowanego przez Radę oraz Komisję Wspólnego Raportu o Zatrudnieniu (Joint Employment Report - JER). Na podstawie tej oceny Rada Europejska corocznie przyjmuje wytyczne polityki zatrudnienia (Employment Guidelines), które każdy kraj członkowski powinien uwzględniać w swej polityce zatrudnienia wyrażonej w Narodowym Planie Działań na Rzecz Zatrudnienia (National Action Plan for Employment - NAP). Każdy kraj członkowski przedkłada corocznie Radzie i Komisji raport z realizacji swej polityki zatrudnienia. Rada może kierować do państw członkowskich indywidualne zalecenia w związku z raportem krajowym. Na podstawie oceny raportów krajowych, Rada i Komisja przygotowują corocznie kolejny Wspólny Raport o Zatrudnieniu w UE.
Traktat pozwala również Radzie na przyjęcie środków zachęcających państwa członkowskie do współpracy w dziedzinie polityki zatrudnienia (art. 129). W 2002 r. powołany został Wspólnotowy Program Środków Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia (Community Incentive Measures in the Field of Employment - EIM), którego zadaniem jest ułatwienie wymiany informacji pomiędzy państwami członkowskimi o najlepszych praktycznych metodach promowania zatrudnienia.
Europejski Fundusz Społeczny został utworzony w celu ułatwiania zatrudnienia na rynku wewnętrznym UE, zwiększenia geograficznej i zawodowej mobilności pracowników oraz zwiększenia ich zdolności adaptacyjnych głównie poprzez szkolenia zawodowe (art. 146).
Pierwsze Wytyczne Polityki Zatrudnienia przyjęła Rada Europejska w Luksemburgu (listopad 1997). Zorganizowano je wokół czterech głównych "filarów" Europejskiej Strategii Zatrudnienia: (1) zwiększenie zdolności znalezienia zatrudnienia (employability), (2) wzmacnianie przedsiębiorczości (entrepreneurship), (3) zwiększenie zdolności dostosowawczych pracowników i przedsiębiorstw do zmieniających się potrzeb rynku (adaptability), (4) wpieranie równych szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy i w zatrudnieniu (equal opportunities). Rada Europejska w Lizbonie, przyjęła za jeden z celów strategicznych tzw. Strategii Lizbońskiej (marzec 2000), osiągnięcie pełnego zatrudnienia w UE do roku 2010 oraz ustaliła, że w tym roku poziom zatrudnienia w UE powinien wynieść 70 % (w tym 60 % - poziom zatrudnienia kobiet). W Lizbonie podkreślono szczególnie wagę podnoszenia kwalifikacji zawodowych, zwiększania mobilności siły roboczej oraz efektywnego i dostępnego szkolenia ustawicznego. Rada Europejska w Nicei (grudzień 2000) przyjęła Europejską Agendę Społeczną (European Social Agenda), która w odniesieniu do zatrudnienia wskazała na potrzebę wysokiej jakości miejsc pracy, rynku pracy, polityki zatrudnienia oraz samej pracy. Rada Europejska w Barcelonie (marzec 2002) zdecydowała o konieczności aktywnego działania na rzecz pełne go zatrudnienia. Pełne zatrudnienie powinno być naczelnym celem poli tyki gospodarczej i zatrudnienia. Służyć temu ma wzmocnienie Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Wzmocniona Europejska Strategia Za trudnienia ma być odpowiedzią na nowe wyzwania związane z sytuacją demograficzną, niedostosowaniem kwalifikacji pracowników do potrzeb rynku pracy, rozszerzeniem UE oraz globalizacją procesów gospodarczych i imigracją.
W związku z powyższym, z dniem uzyskania członkostwa w UE, obecne państwa kandydujące (w tym Polska) zobowiązane są realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz do pełnego uczestnictwa w otwartej metodzie koordynacji w odniesieniu do tej strategii. Wspólna Ocena Założeń Polityki Zatrudnienia (Joint Assessment of Employment Policy Priorities - JAP) służy przygotowaniu każdego z państw kandydujących do realizacji tego celu. O uwzględnienie w polityce krajowej gospodarczych i społecznych celów Strategii Lizbońskiej zwróciła się do krajów kandydujących Rada Europejska w Göteborgu (czerwiec 2001).
Wspólna Ocena Założeń Polityki Zatrudnienia - JAP jest po pierwsze dokumentem określającym priorytety zatrudnienia każdego z państw kandydujących. Rozpoczyna on jednocześnie proces JAP, tj. proces współpracy każdego kraju kandydującego z Komisją Europejską w celu umożliwienia mu udziału w otwartej metodzie koordynacji i realizacji celów Europejskiej Strategii Zatrudnienia.
W przypadku Polski proces JAP rozpoczął się w grudniu 2000 r. przygotowaniem dokumentu JAP "Wspólna ocena założeń polskiej polityki zatrudnienia" (Joint Assessment of Employment Priorities in Poland). Dokument JAP został przyjęty przez Polskę i Komisję 29 stycznia 2001 r. Identyfikował on początkowo trzy grupy zadań, które powinny zostać zrealizowane po to, aby można było wspierać rozwój zasobów ludzkich oraz właściwe funkcjonowanie rynku pracy. Są to: 
(1) Reforma systemu edukacji w celu zwiększenia poziomu wykształcenia osób dorosłych oraz lepszego dostosowania treści kształcenia
i uzyskanych kwalifikacji do potrzeb rynku pracy, jak również wprowadzenie systemu kształcenia ustawicznego zachęcającego pracodawców i pracowników do stałego podnoszenia kwalifikacji tych ostatnich.
(2) Tworzenie sprzyjającego zatrudnieniu systemu wynagrodzeń, podatków i świadczeń socjalnych. Ukształtowane powinny zostać odpowiednie relacje pomiędzy płacami (szczególnie płacą minimalną) a zasiłkami, obniżone koszty pracy, w tym tzw. "klin podatkowy" oraz uporządkowane systemy wsparcia dla osób bezrobotnych.
(3) Usprawnienie publicznych służb zatrudnienia oraz nacisk na aktywne programy rynku pracy. Wkrótce po decentralizacji publicznych służb zatrudnienia, która nastąpiła w 2000 r. w związku z reformą systemu samorządu terytorialnego państwa, wskazywano na konieczność wypracowania mechanizmów realizacji spójnej krajowej strategii zatrudnienia oraz odpowiednich standardów świadczenia usług przez służby zatrudnienia w całym kraju. Krajowa polityka zatrudnienia promować miała, zapobieganie bezrobociu długotrwałemu, oraz szkolenia i inne działania zwiększające szanse zdobycia zatrudnienia.
JAP podkreślał również rolę partnerów społecznych w wypracowaniu paktu na rzecz zatrudnienia, tj. politycznego porozumienia pomiędzy związkami zawodowymi, pracodawcami i rządem, umożliwiającego przeprowadzenie reform pobudzających wzrost gospodarczy oraz wzrost zatrudnienia w długim okresie, za cenę ograniczenia świadczeń socjalnych, zwiększających koszty pracy oraz uelastycznienia regulacji rynku pracy; aby zmniejszyć obawy pracodawców przed zatrudnianiem pracowników. JAP wskazywał też na autonomiczny dialog pracodawców ze związkami zawodowymi, jako na metodę uelastycznienia stosunków zatrudnienia w sektorach i regionach.

Aspekt regionalny: Wyrównywanie regionalnych dysproporcji rynku pracy poprzez specjalne programy dla obszarów koncentracji restrukturyzowanych gałęzi przemysłu i obszarów wiejskich, ale też dostosowanie działań z zakresu promocji zatrudnienia do specyfiki regionalnej (miała to ułatwić decentralizacja administracji państwowej).
Wszelkie działania z zakresu polityki zatrudnienia powinny uwzględniać zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn w zatrudnieniu. JAP wyliczał działania jakie w tym zakresie były podejmowane. Wreszcie JAP odnotowywał przygotowania rządu do przyszłej współpracy Polski z Europejskim Funduszem Społecznym, otwierającej możliwości dodatkowego finansowania działań z zakresu rozwoju zasobów ludzkich i równych szans w zatrudnieniu.
JAP zawierał też listę wskaźników (głównie ilościowych) pozwalających ocenić ogólną sytuację ekonomiczną kraju i sytuację na rynku pracy oraz stopień realizacji poszczególnych priorytetów w stosunku do danych wyjściowych z roku 1999. Ustalono też listę wskaźników, które Polska stworzy w trakcie trwania procesu JAP.
Należy podkreślić, że priorytety JAP odzwierciedlone zostały w odpowiedniej części polskiego Narodowego Planu Rozwoju, który określa m.in. kierunki pomocy finansowej, jakie, po uzyskaniu członkostwa w UE, Polska otrzyma z funduszy strukturalnych, w tym wsparcie głównych celów polityki zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich z Europejskiego Funduszu Społecznego.
W maju 2001 r. odbyła się w Warszawie konferencja ekspertów Polski i Komisji Europejskiej oraz przedstawicieli polskich partnerów społecznych i środowisk naukowych nt. realizacji Wspólnej Oceny Założeń Polskiej Polityki Zatrudnienia. Celem konferencji było dokładne uzgodnienie sposobów oceny stopnia realizacji każdego z głównych celów określonych we Wspólnej Ocenie. Efekty konferencji sumuje przyjęty przez Polskę i Komisję dokument Metody monitorowania "Wspólnej Oceny Założeń Polskiej Polityki Zatrudnienia" (Conclusions of the JAP Follow-up Seminar in Poland). Dokument ten stanowi właściwie plan rocznego sprawozdania z realizacji JAP. 
W czerwcu 2002 r. Polska przedłożyła pierwsze roczne Sprawozdanie z realizacji postanowień zawartych w dokumencie "Wspólna Ocena Założeń Polskiej Polityki Zatrudnienia (JAP)" (Progress Report on Joint Assessment of Employment Priorities in Poland). Sprawozdanie stanowiło opis działań podjętych w ciągu roku przez rząd RP w 2001 r. w celu realizacji, jak to w międzyczasie uściślono, czterech głównych tematów (priorytetów) JAP:
(1) Dostosowanie systemów kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy;
(2) Restrukturyzacja rynku pracy;
(3) Aktywna polityka rynku pracy i jej realizacja;
(4) Przygotowanie do współpracy z Europejskim Funduszem Społecznym. 

Komisja Europejska wskazała później, że kolejny raport roczny z wykonania JAP powinien bardziej koncentrować się na ocenie stopnia realizacji przez Polskę założonych celów.
W październiku 2002 r. odbyło się w Warszawie seminarium techniczne z udziałem przedstawicieli rządu polskiego, Komisji, partnerów społecznych i przedstawicieli nauki. W jego wyniku przyjęto Wspólne wnioski Polski i Komisji Europejskiej w sprawie Raportu z wykonania Wspólnej Oceny Priorytetów Polskiej Polityki Zatrudnienia (JAP) (Common Conclusions of Poland and the Commission on the Progress Report on the Implementation of the Joint Assessment of Employment Priorities in Poland).
W odniesieniu do każdego z czterech głównych priorytetów JAP, Wspólne wnioski opisują podjęte w Polsce działania (bądź ich brak) od czasu złożenia rocznego Sprawozdania. Następnie określają one główne kierunki dalszego działania Polski w zakresie priorytetów JAP na kolejne 12-14 miesięcy. 

W styczniu 2003 r. Komisja dokonała oceny realizacji JAP we wszystkich krajach kandydujących. Ocena ta wylicza główne wyzwania stojące obecnie przed rynkami pracy krajów kandydujących oraz wspólne problemy, które kraje te powinny rozwiązywać starając się tym wyzwaniom sprostać. Komisja szczególnie podkreśliła potrzebę poprawy zdolności struktur administracyjnych państw kandydujących do tworzenia stosownych programów działania (polityki), właściwej koordynacji działań różnych segmentów administracji oraz zapewnienia realizacji przyjętych programów. Uwaga ta odnosi się nie tylko do administracji rynku pracy ale w równym stopniu do struktur, których zadaniem będzie zapewnienie współpracy z ESF. Komisja zaapelowała też o mobilizację odpowiednich środków finansowych na realizację przyjętych priorytetów w dziedzinie zatrudnienia.
Ponadto, Komisja zaproponowała kolejne etapy realizacji procesu JAP. Mianowicie, między marcem a czerwcem 2003 r. każdy kraj kandydujący złoży drugie, a jednocześnie ostatnie, sprawozdanie roczne z realizacji JAP. Sprawozdanie to ma mieć taką samą strukturę jak sprawozdanie pierwsze, z tym, że należy rozbudować w nim części dotyczące zdolności struktur administracyjnych. Sprawozdania zostaną więc złożone przed czerwcową Radą Europejską, która ma dokonać przeglądu Europejskiej Strategii Zatrudnienia i przyjąć nowe Wytyczne Polityki Zatrudnienia (Employment Guidelines). Następnie każdy kraj kandydujący dokona wspólnie z Komisją tzw. pogłębionej analizy programów (polityki), struktur instytucjonalnych oraz zdolności działania administracji w odniesieniu do polityki zatrudnienia oraz działań związanych z EFS (In-depth review of policies, of the institutional setting and administrative capacities for employment policy and related ESF activities). Ta pogłębiona analiza będzie miała formę seminarium technicznego, w którym wezmą udział przedstawiciele administracji rządowej, służb zatrudnienia, partnerów społecznych oraz eksperci Komisji Europejskiej. Rezultatem ma być określenie, jakie jeszcze działania należy pilnie podjąć, aby dany kraj kandydujący był zdolny do pełnej realizacji celów Europejskiej Strategii Zatrudnienia i do współdziałania w ramach odpowiednich procedur UE w tym zakresie. Ponadto, kończąc proces JAP seminarium ma jednocześnie wprowadzić kraj kandydujący do przygotowania jego pierwszego "Narodowego Planu Działań na rzecz Zatrudnienia" (NAP), tj. instrumentu, przy pomocy którego każdy kraj członkowski UE realizuje w polityce krajowej Wytyczne Polityki Zatrudnienia UE.
Ustalono, że w czerwcu 2003 r. Polska przedstawi Komisji drugie roczne Sprawozdanie z realizacji JAP w roku 2002. Natomiast seminarium dokonujące pogłębionej analizy programów (polityki), struktur instytucjonalnych oraz zdolności działania administracji w odniesieniu do polityki zatrudnienia oraz działań związanych z EFS (In-depth review) odbędzie się w Warszawie 23-24 czerwca 2003 r. 
Należy też zauważyć, że w 2003 r. kraje kandydujące uczestniczą już we Wspólnotowym Programie Środków Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia - EIM (oraz w Komitecie EIM). Polska podpisała Memorandum o Porozumieniu (Memorandum of Understanding) w sprawie udziału w EIM w grudniu 2002 r.
Po podpisaniu Traktatu Akcesyjnego (ma to nastąpić w kwietniu 2003 r.), przedstawiciele przyszłych państw członkowskich będą mogli uczestniczyć jako obserwatorzy, m.in. w Komitecie ds. Zatrudnienia (Employment Committee - EMCO) oraz w Komitecie ds. EFS (ESF Committee). Uczestnicząc w EMCO przedstawiciele przyszłych państw członkowskich będą mogli wpływać na kształt Europejskiej Strategii Zatrudnienia, Wytycznych Polityki Zatrudnienia, jak również na ocenę Narodowych Planów Działań na rzecz Zatrudnienia (NAP) oraz przygotowywanego na ich podstawie - Wspólnego Raportu o Zatrudnieniu (JER).